ปัจจุบันในยุคดิจิทัลที่มีการเปลี่ยนแปลงแบบก้าวกระโดด ความท้าทายและวิกฤตใหม่ทำให้ประชาชนมีความต้องการและความคาดหวังใหม่ ๆ ส่งผลให้ทุกภาคส่วนต้องมีการปรับตัวและตอบสนองอย่างรวดเร็วไม่ว่าจะเป็นการเข้าถึงง่าย ความสะดวกรวดเร็ว หรือกระบวนการทำงานในรูปแบบใหม่ จึงเป็นที่มาของแนวคิดการทำงานแบบ Agile การทำงานที่มีความคล่องตัว กระฉับกระเฉง ว่องไว ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างภาครัฐของประเทศสหรัฐอเมริกา ที่ได้นำแนวคิดการทำงานแบบ Agile มาปรับใช้
“หากมีสิ่งหนึ่งที่รัฐบาลต้องการเป็นอย่างมาก สิ่งนั้นก็คือความสามารถในการลองทำอะไรสักอย่าง
อย่างรวดเร็ว ปรับเปลี่ยนเมื่อจำเป็น และสร้างระบบที่ซับซ้อนโดยเริ่มจากระบบง่าย ๆ ที่ใช้งานได้และพัฒนาจากจุดนั้น ไม่ใช่ในทางตรงกันข้าม”
—Jennifer Pahlka ผู้ก่อตั้ง Code for America อดีตรองประธานเจ้าหน้าที่ฝ่ายเทคโนโลยีของสหรัฐฯ ปี 2555
จากคำพูดของ Jennifer Pahlka จะเห็นได้ว่าการทำงานอย่างรวดเร็ว ปรับเปลี่ยนและพัฒนาได้เป็นสิ่งที่ภาครัฐพึงกระทำ การทำงานในรูปแบบที่คุ้นเคยกันคือ รูปแบบ Waterfall หรือการทำงานแบบเป็นลำดับขั้น อาจจะมีทีมงานจำนวนมากในแต่ละส่วน ซึ่งทำงานแยกส่วนกัน เป็นการทำงานประเภท Top-down ตามคำสั่งของผู้มีอำนาจ และด้วยความที่มีกระบวนการตัดสินใจที่ผู้มีอำนาจหรือผู้บริหาร แต่มีขั้นตอนมากมายหลายขั้นกว่าจะไปถึงได้ ทำให้วิธีการนี้ใช้เวลาค่อนข้างมาก แต่แนวคิด Agile มีรูปแบบการทำงานที่ต่างออกไป อาจกล่าวได้ว่าเป็นการลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นออกไป และเน้นการปรึกษาหารือกันในทีมอย่างสม่ำเสมอ
พื้นฐานของการคิดแบบ Lean และ Agile นำไปสู่ความสำเร็จที่สูงขึ้นในการพัฒนาซอฟต์แวร์และระบบของภาคเอกชนเมื่อเทียบกับวิธีการคิดแบบ Waterfall โครงการต่าง ๆ ของรัฐบาลเริ่มประสบกับผลลัพธ์ที่คล้ายคลึงกันเมื่อมีการใช้รูปแบบการทำงานเดียวกันนี้ อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐต้องรับมือกับความท้าทายเฉพาะในการเปลี่ยนแปลงไปสู่รูปแบบการทำงานแบบ Lean-Agile
ทำไมต้องใช้ Lean-Agile
วิธีการทำงานแบบ Lean-Agile และ DevOps กำลังได้รับความสนใจจากบรรดาผู้บริหารที่ต้องรับผิดชอบระบบที่ถูกพัฒนาขึ้นมาให้กับรัฐบาลทั่วโลกซึ่งมีความซับซ้อนและมีขนาดใหญ่ แรงกดดันจากทั้งภายในและภายนอกทำให้เกิดความสนใจที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการให้บริการของภาครัฐที่มีต่อประชาชนและผู้ปฏิบัติงาน ไม่น่าแปลกใจที่แรงกดดันเหล่านี้คล้ายคลึงกับแรงกดดันที่เกิดขึ้นในโลกของธุรกิจ:
- การทำธุรกิจ (ภารกิจ) ที่ต้องการความคล่องตัว
- ผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงด้านดิจิทัล
- ความนิยมของโซเชียลมีเดียที่สูงขึ้นและการเข้าถึงข้อมูลค่าใช้จ่ายด้านไอทีได้ทันที
- ความคาดหวังของประชาชนที่เพิ่มขึ้น
- ปัญหาที่ถูกละเลยและสะสมมาเป็นเวลานานประกอบกับระบบที่ล้าสมัยทำให้เกิดความคิดริเริ่มในการปรับปรุงระบบไอทีให้มีความทันสมัย
- การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของระบบการป้องกันประเทศและสภาพแวดล้อมของภัยคุกคามทางไซเบอร์ที่เกิดขึ้นทั่วโลก
เช่นเดียวกับภาคธุรกิจ รัฐบาลเองก็มีการพึ่งพาเทคโนโลยีมากขึ้นเช่นกัน ทว่าแนวทางในการพัฒนาและดูแลเทคโนโลยีใหม่แบบดั้งเดิม ได้พิสูจน์แล้วว่าไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในศตวรรษที่ 21 วิธีการทำงานแบบ Agile แสดงให้เห็นถึงความเป็นไปได้ อย่างไรก็ตาม ระบบราชการที่มีขนาดและ
ความซับซ้อนที่แตกต่างกัน ตั้งแต่เว็บไซต์สวัสดิการสำหรับคนว่างงานของฝรั่งเศสไปจนถึงเครื่องบินขับไล่
F-22 ของสหรัฐฯ ระบบเหล่านี้ต้องการมากกว่าแค่วิธีการทำงานแบบ Agile ในระดับทีม
การนำ Agile ไปใช้ในรัฐบาลของสหรัฐฯ
นับตั้งแต่ปี 2012 วิธีการทำงานแบบ Lean-Agile ได้รับความสนใจเป็นอย่างมากสำหรับการนำไปใช้ในโครงการพัฒนาเทคโนโลยีของรัฐบาลสหรัฐฯ ในเดือนกรกฎาคมของปีนั้น สำนักงานความรับผิดชอบของรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกา (GAO) ได้ออกรายงานซึ่งแนะนำวิธีปฏิบัติเฉพาะสำหรับการพัฒนาแบบ Agile
พร้อมกับความท้าทายเฉพาะที่เกิดจากการนำ Agile ไปใช้ในรัฐบาลทั้ง 14 ข้อ ได้แก่ 1) ทีมมีอุปสรรคในการทำงานร่วมกัน 2) แนวทางการจัดซื้อจัดจ้างไม่เอื้อต่อโครงการที่ใช้ Agile 3) ทีมมีอุปสรรคในการเปลี่ยนกระบวนการทำงานเป็นแบบกำกับตนเอง 4) ลูกค้ายังไม่เชื่อมั่นในวิธีการวนซ้ำ 5) เจ้าหน้าที่มีอุปสรรคในการให้ข้อมูลที่ทันท่วงทีและบ่อยครั้งมากขึ้น 6) ทีมมีอุปสรรคในการจัดการข้อกำหนดแบบวนซ้ำ 7) หน่วยงานมีอุปสรรคในการมอบหมายงานแก่เจ้าหน้าที่ 8) การตรวจสอบทำได้ยากภายในกรอบเวลาการวนซ้ำ 9) การนำเครื่องมือใหม่มาใช้อย่างทันท่วงทีเป็นเรื่องที่ยาก 10) แนวทางปฏิบัติในการรายงานของรัฐบาลกลางไม่สอดคล้องกับ Agile 11) สภาพแวดล้อมทางเทคนิคยากต่อการสร้างและบำรุงรักษา 12) การตรวจสอบสิ่งประดิษฐ์แบบเดิมไม่สอดคล้องกับการทำงานแบบ Agile 13) คู่มือการทำงานแบบ Agile อธิบายไม่ชัดเจน และ 14) ระบบติดตามแบบเดิมไม่สอดคล้องกับการทำงานแบบ Agile ภายในปีเดียวกัน สำนักงานบริหารและงบประมาณแห่งสหรัฐอเมริกา (OMB) ได้สั่งให้หน่วยงานต่าง ๆ เปลี่ยนแนวทางการจัดซื้อจัดจ้างจากโครงการระยะยาวที่มีขนาดใหญ่ไปเป็นวิธีการทำสัญญาแบบแยกส่วน (Modular contracting) มากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับรูปแบบการพัฒนาแบบวนซ้ำ (Iterative development model) แม้ว่าสิ่งเหล่านี้เป็นสัญญาณเชิงบวกว่าการทำงานตามกระบวนการแบบ Waterfall จะน้อยลง แต่หน่วยงานต่าง ๆ ก็ยังพบว่ามีความล่าช้าในการนำวิธีการทำงานซึ่งแตกต่างจากวิธีเดิมไปปฏิบัติ รูปที่ 1 แสดงระยะเวลาของเหตุการณ์สำคัญที่ผลักดันให้เกิดการนำวิธีการทำงานแบบ Lean-Agile ไปใช้ในรัฐบาลกลางของสหรัฐฯ
- ธันวาคม 2010 : ประธานเจ้าหน้าที่ฝ่ายสารสนเทศของสหรัฐฯ ได้มีการจัดทำแผน 25 Point เพื่อปฏิรูปการจัดการด้านไอทีของรัฐบาลกลาง
- มิถุนายน 2012 : สำนักงานบริหารและงบประมาณจัดทำ “คู่มือการทำสัญญาเพื่อสนับสนุนการทำสัญญาแบบแยกส่วน (Modular Contracting)”
- กรกฎาคม 2012 : รายงานของสำนักงานความรับผิดชอบ “การพัฒนาซอฟต์แวร์อย่างมีประสิทธิภาพและความท้าทายของรัฐบาลกลางในการนำวิธีการทำงานแบบ Agile มาใช้”
- ตุลาคม 2013 : เว็บไซต์ Healthcare.gov เล็งเห็นความจำเป็นเร่งด่วนในการปรับปรุงและพัฒนาวิธีการทำงานให้มีความทันสมัย
- ปี 2014 : มีการก่อตั้ง 18F และ USDS มีการออกคู่มือ TechFAR และ Digital Services
- ปี 2015 : – สำนักงานนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาลกลาง (The Office of Federal Procurement Policy: OFPP) และหน่วยบริการด้านดิจิทัลแห่งสหรัฐอเมริกา (United States Digital Service: USDS)
เริ่มฝึกอบรมการทำสัญญาแบบ Agile ให้แก่เจ้าหน้าที่จัดซื้อใหม่
– หน่วยงาน 18F มีการเปิดตัวรูปแบบการจัดซื้อ ที่มีการพัฒนาขึ้นมาแบบเร่งด่วนเป็นครั้งแรก
- ปี 2016 : – สำนักงานความรับผิดชอบจัดตั้งคณะผู้เชี่ยวชาญขึ้นเพื่อจัดทำคู่มือการประเมินวิธีการทำงานแบบ Agile ฉบับใหม่ขึ้นมา
– มาตรา 809 มีการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อหาวิธีในการปรับปรุงประสิทธิภาพใน
การจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์กลาโหมให้ดียิ่งขึ้น
- ปี 2016 – 2018 : กฎหมายความมั่นคง สั่งให้กระทรวงกลาโหมนำวิธีการทำงานแบบ Agile ไปใช้ในโครงการนำร่องต่าง ๆ
- ปี 2018 : – กองทัพอากาศเปิดตัวศูนย์นวัตกรรมซอฟต์แวร์ Kessel Run ในกรุงบอสตัน
– คณะกรรมการวิทยาศาสตร์กลาโหม (Defense Science Board) เผยแพร่รายงานฉบับสมบูรณ์ซึ่งแนะนำแนวทางการพัฒนาแบบวนซ้ำและวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุดให้กับการซื้อซอฟต์แวร์ของกระทรวงกลาโหม
- ปี 2019 : กระทรวงกลาโหมได้ร่างนโยบายเกี่ยวกับแนวทางในการจัดซื้อซอฟต์แวร์ที่เน้นการทำงานแบบ Agile ฉบับใหม่
- ปี 2020 : สำนักงานความรับผิดชอบได้ออกคู่มือการประเมินวิธีการทำงานแบบ Agile (Agile Assessment Guide) ที่อ้างอิงถึง Scaled Agile Framework
- ปี 2021 : กฎหมายความมั่นคง ปี 2021 ออกแนวทางเกี่ยวกับความคล่องตัวขององค์กรขนาดใหญ่และความคล่องตัวในการจัดซื้อสินค้าและบริการที่ไม่ใช่ซอฟต์แวร์
การเปิดตัวที่มีปัญหาของเว็บไซต์ Healthcare.gov ของสหรัฐฯ ในช่วงปลายปี 2013 เพิ่มความสนใจในการนำวิธีการทำงานแบบ Agile ไปใช้ในชั่วข้ามคืน เว็บไซต์นี้สร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนได้รับการประกันสุขภาพซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของพระราชบัญญัติการคุ้มครองผู้ป่วยและการรักษาพยาบาลในราคาที่ไม่แพง(Affordable Care Act: ACA) เป็นเวลาหลายสัปดาห์ ที่มีการเน้นย้ำถึงปัญหาเบื้องต้นของเว็บไซต์ใน
การรายงานข่าวระดับประเทศ ซึ่งเผยให้เห็นถึงจุดอ่อนหลายประการในการพัฒนาเว็บไซต์แบบวิธีดั้งเดิม
ซึ่งเป็นวิธีที่ใช้โดยทั่วไปในแผนด้านเทคโนโลยีของรัฐบาล ประชาชนให้ความสนใจกับกิจกรรมต่าง ๆ ที่อยู่ในแผนด้านไอทีของรัฐบาล ซึ่งกระตุ้นให้เกิดการนำแนวทางในการพัฒนาที่ทันสมัยมาใช้อย่างเปิดกว้างมากขึ้น
จากบทวิเคราะห์ที่มีการตีพิมพ์โดยบริษัท Deloitte ในปี 2017 เกี่ยวกับการนำ Agile มาใช้ในรัฐบาลกลางของสหรัฐฯ พบว่าโครงการไอทีของรัฐบาลกลางที่มีการนำกระบวนการแบบ Agile หรือกระบวนการแบบวนซ้ำมาใช้นั้นมีจำนวนร้อยละเพิ่มขึ้นมากตั้งแต่ปี 2012 ดังแสดงในรูปที่ 2
วิธีการทำงานแบบ Lean, Agile และ DevOps ได้รับความสนใจอย่างมากในเวลาอันรวดเร็ว เมื่อมีการก่อตั้งหน่วยงานใหม่ของรัฐบาลสหรัฐฯ ขึ้นมา 2 แห่ง ได้แก่ หน่วยงาน 18F และหน่วยงาน US Digital Service เพื่อดึงดูดผู้ที่มีความสามารถจากภาคอุตสาหกรรมให้เข้ามาช่วยปรับปรุงวิธีการทำงานด้านไอทีของรัฐบาลกลางให้มีความทันสมัย คล้ายคลึงกับวิธีการทำงานในซิลิคอนวัลเลย์ Digial Services Playbook และ TechFAR Handbook เป็นแหล่งข้อมูลเบื้องต้นทั้ง 2 แหล่งที่ช่วยให้ผู้บริหารโครงการของรัฐบาลเข้าใจถึงวิธีการปรับปรุงและพัฒนาโครงการต่าง ๆ ให้มีความทันสมัยและปรับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อรองรับ
การทำสัญญาแบบ Agile รัฐบาลมีแหล่งข้อมูลที่จัดทำขึ้นเองเกี่ยวกับการนำ Agile ไปใช้มากขึ้น เนื่องจากมีการตีพิมพ์ผลงานของรัฐบาลกลางที่ประสบความสำเร็จหลังจากที่ได้มีการเปลี่ยนให้เป็นวิธีการทำงานแบบ Lean-Agile กระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ (Department of Homeland Security) ได้กำหนดให้ Agile เป็นมาตรฐานในการพัฒนาซอฟต์แวร์อย่างเป็นทางการ ในเดือนกันยายน 2020 สำนักงานความรับผิดชอบ (GAO) ได้เผยแพร่ คู่มือการประเมินวิธีการทำงานแบบ Agile ฉบับร่าง : วิธีปฏิบัติที่ดีที่สุดในการนำ Agile
ไปประยุกต์ใช้ (The GAO Agile Assessment Guide : Best Practices for Agile Adoption and Implementation) ในโครงการต่าง ๆ ของรัฐบาล สภาคองเกรสยังคงสั่งให้มีการเพิ่มการฝึกอบรม Agile ตลอดจนอนุญาตให้มีการปรับปรุงแนวทางปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความทันสมัย โดยให้การสนับสนุนการทำงานแบบ Agile ผ่านกฎหมาย เช่น กฎหมายความมั่นคงแห่งชาติ (NDAA) ประจำปี
โครงการด้านเทคโนโลยีของรัฐบาลจำนวนมากมีขนาดใหญ่และซับซ้อน ซึ่งเกี่ยวข้องกับผู้ปฏิบัติงานหลายร้อยคน (บางครั้งหลายพันคน) มีการสร้างวิธีการขึ้นโดยทีมงานจำเป็นต้อง:
- วางแผนและทำงานร่วมกัน
- จัดการการทำงานแบบพึ่งพากันข้ามสายงาน
- บูรณาการที่บ่อย ๆ
- สาธิตการทำงานของซอฟต์แวร์และระบบแบบวนซ้ำ
- แบ่งปันการเรียนรู้เพื่อการพัฒนาอย่างไม่หยุดยั้ง
บ่อยครั้งการแก้ไขปัญหาที่มีขนาดใหญ่เหล่านี้ประกอบด้วยราชการกลุ่มเล็ก ๆ ที่ทำงานอย่างใกล้ชิดกับลูกจ้างชั่วคราวจำนวนมาก ซัพพลายเออร์หลายรายที่ถือสัญญาแตกต่างกันอาจต้องทำงานในโครงการเดียวกันทั่วทั้งภูมิภาค ข้อกำหนดมาตรฐานในการรับประกันที่ค่อนข้างสูงและการปฏิบัติตามข้อกำหนด, ข้อบังคับด้านการกำกับดูแลที่เป็นภาระ และระยะเวลารอคอยในการจัดซื้อจัดจ้างที่ยาวนานอย่างผิดปกติทำให้โครงการของรัฐบาลมีความซับซ้อนยิ่งขึ้น
การนำ Agile ไปใช้ในรัฐบาลทั่วโลก
การพัฒนาระบบสำหรับรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นก็มีแนวโน้มที่จะใช้วิธีการทำงานแบบ Agile เช่นกัน เช่นเดียวกับรัฐบาลในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก รัฐบาลของสหราชอาณาจักรมีส่วนร่วมในความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานแบบ Agile เป็นเวลาหลายปี ซึ่งมีทีม Agile หลายร้อยทีมทำงานอยู่ในกระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ Pole emploi (สำนักงานจัดหางานของฝรั่งเศส), Dutch Tax Authority และ Australian Post (บริการไปรษณีย์) เป็นตัวอย่างของหน่วยงานราชการระดับโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบ Lean-Agile ขนาดใหญ่ ในกรณีของ Pole emploi การเปลี่ยนแปลงของพวกเขาทำให้มีการส่งมอบสวัสดิการการจ้างงานที่ตรงต่อเวลา และเพิ่มความพึงพอใจในการให้บริการของหน่วยงานทั้งจากบริษัทที่ว่าจ้างและผู้หางาน
รัฐบาลในฐานะองค์กรแบบ Lean
หน่วยงานของรัฐมีความท้าทายมากขึ้นเรื่อย ๆ จากแรงกดดันที่เรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลง เช่นเดียวกับที่ขับเคลื่อนภาคธุรกิจให้เร่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบ Lean-Agile ความต้องการใน
การทำธุรกิจ (ภารกิจ) ที่มีความคล่องตัว, การเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากเทคโนโลยีดิจิทัล (Digital disruption),โลกาภิวัฒน์, ภัยคุกคามทางไซเบอร์ที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ, ระบบเดิมที่ล้าสมัย และการพึ่งพาเทคโนโลยีที่เพิ่มสูงขึ้นของธุรกิจและภารกิจเพื่อความสำเร็จ เป็นเพียงปัจจัยบางส่วนที่เกี่ยวข้องกับทั้งภาครัฐและภาคอุตสาหกรรม
จุดเด่นของ Lean Enterprise คือความสามารถในการส่งมอบคุณภาพและมูลค่าที่ดีที่สุดด้วยระยะเวลารอคอยที่สั้นที่สุดอย่างยั่งยืน
ความท้าทายในการนำ Agile ไปใช้
แม้จะมีแรงกระตุ้นให้เกิดการนำวิธีการทำงานแบบ Lean-Agile ไปใช้มากขึ้น อย่างไรก็ตามยังมีอุปสรรคที่สำคัญหลายประการที่ชะลอการนำวิธีดังกล่าวไปใช้ในวงกว้าง ความท้าทายที่กล่าวถึงบ่อยที่สุด ได้แก่ :
1) การนำวิธีการทำงานแบบ Agile ไปใช้อย่างไม่ถูกต้อง ทำให้ลังเลที่จะใช้อีกครั้ง
2) การกำกับดูแลที่เน้นวิธีการทำงานแบบ Waterfall เป็นศูนย์กลางและนโยบายเป็นสิ่งที่ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ง่าย
3) เจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างไม่มีประสบการณ์ในการทำสัญญาแบบ Agile และวิธีการทำสัญญาแบบ Lean
4) การทำงานแบบเน้นที่ผลลัพธ์ของโครงการ เมื่อเทียบกับแนวคิดที่เน้นการสร้างมูลค่าอย่างต่อเนื่อง เป็นสิ่งที่ฝั่งลึกลงไปในวัฒนธรรมการทำงานของรัฐบาล
5) วงจรการจัดซื้อจัดจ้างที่ยาวนานทำให้เกิดการสูญเสียและความล่าช้าในการทำงานอย่างมาก
6) การขาดกรอบการทำงานแบบ Lean-Agile ทำให้โครงการต่าง ๆ ขาดการประสานงานและการทำงานร่วมกัน
แม้ว่าปัญหาเหล่านี้จะคล้ายกับปัญหาที่ภาคธุรกิจต้องเผชิญ แต่บริบทขององค์กร วัฒนธรรม และ
การกำกับดูแลในสภาพแวดล้อมการทำงานของหน่วยงานภาครัฐนั้นมีความพิเศษเฉพาะตัวอย่างแท้จริง กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาลมีจุดมุ่งหมายที่จะให้เกิดการแข่งขันที่ยุติธรรมระหว่างผู้ให้บริการที่มีศักยภาพ แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้เกิดระบบราชการที่มีความล่าช้าซึ่งแตกต่างจากภาคเอกชน นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐไม่มีพลวัตของตลาดที่มีการแข่งขันและแรงกระตุ้นในการสร้างผลกำไรซึ่งผลักดันให้เกิด
การเปลี่ยนแปลงและนวัตกรรมอย่างรวดเร็วเช่นเดียวกับภาคธุรกิจ โดยปกติแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติจะเป็น
ผู้จัดสรรงบประมาณตามกระบวนการจัดสรรงบประมาณประจำปีที่มีการดำเนินไปอย่างช้า ๆ แม้แต่แนวคิดเรื่อง “มูลค่า” ในโครงการเกี่ยวกับเทคโนโลยีของรัฐบาลก็มักจะกำหนดแนวคิดและวัดผลออกมาได้ค่อนข้างยาก
แนวทางแก้ปัญหา/คำแนะนำในการนำ Agile ไปใช้
เนื่องจากปัจจัยในการพัฒนาเทคโนโลยีของรัฐบาลมีความเฉพาะเจาะจง จึงจำเป็นต้องมีการให้คำแนะนำเฉพาะเพื่อช่วยให้ผู้นำการเปลี่ยนแปลง (change agent) สามารถดำเนินการเปลี่ยนแปลงสิ่งต่าง ๆ ได้ ต่อไปนี้จะเป็นตัวอย่างที่กล่าวถึงความท้าทายที่พบบ่อยที่สุดในการนำ Agile ไปใช้ในโครงการของรัฐบาลและวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุดที่สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้รูปแบบ Lean-Agile
1) การสร้างค่านิยม และหลักการ และแนวทางปฏิบัติ แบบ Lean-Agile ที่มีรากฐานมั่นคง
ในการพัฒนาโครงการด้านเทคโนโลยีของรัฐบาลมีแนวความคิดและกระบวนการที่ฝังลึกแบบ Waterfall เพียงแค่การเลียนแบบวิธีการประชุมย่อยในแต่ละวันและการทำงานที่คงค้างอยู่ให้เสร็จ ไม่สามารถทำให้หน่วยงานเกิดความคล่องตัวได้ ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานของภาครัฐ รวมทั้งพันธมิตรในอุตสาหกรรมต้องเข้าใจว่าเหตุใด Lean-Agile จึงมีความแตกต่างโดยพื้นฐานจากแนวทางในการพัฒนาเทคโนโลยีในอดีต
2) การสร้างทีมงานภาครัฐและเจ้าหน้าที่จัดซื้อที่มีประสิทธิภาพ
การพัฒนาแบบ Lean-Agile เป็นเหมือนกับการเล่นกีฬาเป็นทีม ทีมงานในโครงการของรัฐบาลมักประกอบด้วยบุคลากรของรัฐบาลและเจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้าง บ่อยครั้งที่ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานเหล่านี้เป็นปฏิปักษ์ต่อกันมากกว่าการให้ความร่วมมือกัน ซึ่งขัดขวางการพัฒนาทีมที่มีประสิทธิภาพและมากไปกว่านั้นคือการขัดขวางการส่งมอบงานที่มีคุณภาพและคุณค่าอย่างรวดเร็ว
3) การลงทุนด้านเทคโนโลยีที่สอดคล้องกับกลยุทธ์ของหน่วยงาน
มีการนำเสนอ อนุมัติ และให้งบประมาณสนับสนุนโครงการด้านเทคโนโลยีของรัฐบาลด้วยเหตุผลหลายประการ บ่อยครั้งที่การลงทุนด้านเทคโนโลยีมักจะทำบนพื้นฐานของการคาดคะเนงบประมาณจากโครงการที่เคยทำมาในอดีตโดยไม่ได้มี
การตรวจประเมินผลประโยชน์ที่ได้รับในแต่ละปี การใช้กองทุนที่มีอยู่อย่างจำกัดเพื่อการพัฒนาให้ดีที่สุดสามารถทำได้โดยการจัดลำดับความสำคัญของงานต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับเกณฑ์ของหน่วยงาน
4) การเปลี่ยนผ่านจากวิธีการทำงานแบบโครงการไปเป็นการดำเนินงานที่ประกอบด้วยขั้นตอนการทำงานต่าง ๆ ของกลุ่มงานที่มีประสิทธิภาพ
โครงการเพื่อการพัฒนาเทคโนโลยีนั้น เปรียบได้กับการทำงานแบบเริ่มต้น-หยุด ซึ่งนำไปสู่การค้นหาวิธีการแก้ไขปัญหาที่เร็วเกินไปในกระบวนการ ในขณะที่มีกระบวนการพัฒนาดังกล่าวอาจมีสิ่งที่ไม่ทราบมาก่อน แต่ก็ยังมีความมุ่งมั่นที่จะส่งมอบงานตามคุณสมบัติต่าง ๆ ตามที่วางแผนไว้อย่างครบถ้วน ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการพัฒนางานตามคุณสมบัติที่สำคัญที่สุดจะให้สิ่งที่มีคุณค่าที่สุด การดำเนินงานแบบโครงการส่งเสริมให้มีการย้ายคนไปทำงานแทนที่จะย้ายงานไปให้ทีมงานทำตามรายการของงานที่ต้องทำ ทางเลือกในการทำงานแบบ Lean คือการจัดระเบียบความพยายามของหลายหน่วยงานให้เป็นขั้นตอนการทำงานต่าง ๆ ของกลุ่มงาน และจัดการตามลำดับความสำคัญด้วยทีมงานหลาย ๆ ทีม
5) การทำงบประมาณแบบ Lean ที่สอดคล้องกับการพัฒนาสายธารแห่งคุณค่า (value streams)
นอกจากการปรับเปลี่ยนรูปแบบการดำเนินงานแบบโครงการไปเป็นขั้นตอนการทำงานต่าง ๆ ของกลุ่มงาน การทำงบประมาณก็เปลี่ยนตามด้วย แทนที่จะให้เงินสนับสนุนงานแต่ละชิ้น งบประมาณต่าง ๆ
จะถูกนำมาใช้เพื่อสนับสนุน “โรงงาน” ที่สามารถสร้างทุกอย่างตามที่หน่วยงานต้องการตามลำดับความสำคัญได้ เนื่องจากลำดับความสำคัญสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา วิธีการนี้จึงหลีกเลี่ยงค่าใช้จ่ายที่สูญเปล่าและความล่าช้าของการสั่งซื้อที่เปลี่ยนแปลง หรือการร้องขอให้มีการเปลี่ยนแปลงการลงทุนจากโครงการหนึ่งไปยังโครงการหนึ่ง ซึ่งเอื้อให้เกิดความคล่องตัว
6) การนำวิธีการทำงานแบบ Lean ไปประยุกต์ใช้ในการประมาณค่าและการคาดการณ์ที่รวดเร็ว
วิธีการทำงานแบบ Lean-Agile ทำให้เราตระหนักดีว่าเทคนิคการประมาณค่าและการคาดการณ์แบบเดิม ๆ มักจะล้มเหลว เนื่องจากการสร้างระบบที่ใหม่ทั้งหมดมีสิ่งที่เราไม่สามารถรู้ได้ล่วงหน้าอยู่จำนวนมาก เทคนิคดั้งเดิมเหล่านี้ยังทำให้เกิดสถานการณ์ที่มีการกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาไว้เพียงทางเดียวและมีการใช้แนวทางดังกล่าวเพื่อกำหนดเงื่อนไขต่าง ๆ ในสัญญากับผู้ขายรายอื่น ๆ เทคนิคการประมาณค่าและการคาดการณ์แบบ Lean นั้นไม่ซับซ้อน และทำให้หน่วยงานสามารถปรับตัวได้ตามสภาวะที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา และในขณะเดียวกันก็ทำให้ทราบถึงรายงานและความรับผิดชอบที่สำคัญ
7) การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อให้เกิดการพัฒนาและการดำเนินงานแบบ Lean Agile
อุปสรรคในการนำ Lean-Agile ไปปรับใช้กับรัฐบาล เป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดความกังวลเช่นเดียวกับกระบวนการจัดซื้อแบบเดิม เจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างจำเป็นต้องใช้สัญญามาตรฐานสำหรับการจัดซื้อจัดจ้างในแต่ละครั้งซึ่งถูกกำหนดไว้ด้วยข้อตกลงและเงื่อนไขที่สอดคล้องกับวิธีการทำงานแบบ Waterfall โครงการดังกล่าวจะ
ไม่สามารถถือได้ว่าเป็นโครงการที่มีวิธีการทำงานแบบ Agile ได้อย่างแท้จริงได้หากผู้รับเหมาจำเป็นต้องดำเนินการในลักษณะที่ขัดต่อคุณค่าและหลักการแบบ Lean-Agile การเปลี่ยนแปลงไปสู่แนวทางการพัฒนา
ในรูปแบบใหม่จำเป็นต้องมีแม่แบบของสัญญาฉบับใหม่สำหรับเจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างซึ่งจะทำให้คู่ค้านั้นสามารถทำงานแบบ Lean-Agile ได้ด้วยเช่นกัน
8) สร้างด้วยคุณภาพ และปฏิบัติตามข้อกำหนด
เป้าหมายของ Lean-Agile คือการพัฒนาวิธีการทางเทคโนโลยีที่มีขั้นตอนการทำงานที่มีคุณค่าอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน ขั้นตอนการทำงานที่ต่อเนื่องจะ
ไม่เกิดขึ้น หากกระบวนการกำกับดูแล เช่น การตรวจสอบว่าทำได้ตรงตามที่หน่วยงานกำหนดไว้และตามที่ลูกค้าคาดหวังไว้นั้นยังคงเป็นกิจกรรมที่จะทำในช่วงสุดท้ายของโครงการเท่านั้น การเปลี่ยนวิธีการทำงานของทีมพัฒนาเป็นเพียงส่วนหนึ่งของคำตอบเท่านั้น ทุกส่วนของสายธารแห่งคุณค่าทางเทคโนโลยีซึ่งรวมถึง
การดำเนินงานและการกำกับดูแลจะต้องทำงานเป็นขั้นเป็นตอนและแบ่งออกเป็นกลุ่มย่อย การทำงานด้วยวิธีนี้จะทำให้วิธีการแก้ไขปัญหานั้นมีคุณภาพและได้รับการปฏิบัติตาม เมื่อเทียบกับการตรวจสอบครั้งสุดท้ายเพียงแค่ครั้งเดียวก่อนที่จะมีการปล่อยผลิตภัณฑ์ออกมา
9) การปรับเปลี่ยนวิธีในการกำกับดูแลเพื่อสนับสนุนให้เกิดความคล่องตัว และขั้นตอนการทำงานที่มีคุณค่า
การพัฒนาทางเทคโนโลยีด้วยมาตรฐานการกำกับดูแลแบบดั้งเดิมที่ยังยึดติดกับรูปแบบการทำงานแบบ Waterfall ทำให้ต้องมีการจัดทำแผนงานเพื่อวางแผนทุกอย่างล่วงหน้า ตั้งงบประมาณไว้ก่อนเริ่มงาน จัดทำรายละเอียดของแผนการดำเนินงานสำหรับสิ่งที่ไม่ยังไม่ทราบ ผ่านกระบวนการพัฒนาและอื่น ๆ
อีกมากมาย วิธีการทำงานแบบ Lean-Agile ตอบโจทย์เจตนาเดิม นั่นก็คือการกำกับดูแลที่เพียงพอเพื่อให้แน่ใจว่ามีการส่งมอบภารกิจภายในเวลาและต้นทุนที่เหมาะสมโดยผ่านการใช้กระบวนการทางเลือกและเครื่องมือต่าง ๆ ที่สนับสนุนขั้นตอนการทำงานที่มีคุณค่าอย่างต่อเนื่อง
รัฐบาลสหรัฐฯ ได้เร่งการนำ Lean-Agile ไปใช้จนถึงจุดที่แผนงานส่วนใหญ่มีการใช้รูปแบบของการทำงานแบบ Agile หรือการพัฒนาแบบวนซ้ำบางส่วน (80% ขึ้นไปในสหรัฐฯ จากการศึกษาของบริษัท Deloitte) อย่างไรก็ตาม วิธีการทำงานแบบ Agile มักจำกัดเฉพาะทีมพัฒนาเท่านั้น และไม่ตอบโจทย์ความท้าทายด้านการวางแนวกลยุทธ์ การจัดทำงบประมาณ การวางแผนที่เน้นโครงการเป็นหลัก การจัดซื้อจัดจ้าง การกำกับดูแล การปฏิบัติตามข้อกำหนด และอื่น ๆ หน่วยงานต่าง ๆ ยังขาดความเข้าใจที่ตรงกันและชุดวิธีการใช้งานที่สามารถนำไปปฏิบัติได้ทั่วทั้งองค์กรเพื่อผนึกกำลังระหว่างแผนการทำงานต่าง ๆ และผู้ปฏิบัติงาน
จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ภาครัฐควรให้ความสำคัญกับการอบรมและการนำแนวคิดการทำงานแบบ Agile มาใช้เพื่อตอบโจทย์ทุกภาคส่วน
———————————————————
เนื้อหาดัดแปลงจากบทความ SAFe for Government (https://www.scaledagileframework.com/government/)
ผู้แปล : นางสาวนนทรส เกียรติวิศาลชัย
ผู้เรียบเรียง : นางสาวพิริยา ขวัญพร้อม